Aldo Lasagna, avvocato penalista (Viareggio)
FOCUS, OPINIONI

Covid-19: Diritto internazionale e libertà personali

Una riflessione sul rapporto tra diritti individuali e normative di emergenza nel diritto internazionale

Dice Laura Spinney, autorevole giornalista e saggista britannica (autrice del libro 1918, l’influenza Spagnola: la pandemia che cambio’ il mondo): “i virus non fanno la storia, fanno parte della storia”. Aggiunge poi, che epidemie e pandemie per la loro capacita’ di influenzare gli equilibri politici e di sconvolgere anche i rapporti giuridici, sono da considerarsi “fenomeni politici’ a tutti gli effetti”.

Il Covid-19 ha mosso anche i giuristi

Covid-19, con le sue calamitose conseguenze, ha inciso pesantemente sulla vita di miliardi di esseri umani e rischia di stravolgere il corso stesso degli eventi per le generazioni future: è comprensibile, quindi, che abbia suscitato dubbi ed interrogativi, pure tra i giuristi e gli studiosi del diritto (anche se l’attuale stato della discussione si limita generalmente ad analizzare le ripercussioni sul diritto interno dei singoli paesi: in particolare la natura delle restrizioni e degli obblighi imposti. Decisamente più nuovo è  il capitolo della sfida che incombe sul Diritto Internazionale e sugli strumenti a disposizione della Comunità Europea e degli ordinamenti sovranazionali per contrastare o alleviare le conseguenze della pandemia.

Due premesse

Preliminarmente, giova sottolineare come le cosiddette norme pattizie (ovvero trattati e convenzioni) e le altre fonti del diritto degli Stati e comunitario, contemplino l’adozione di una serie di misure restrittive, o provvedimenti comunque capaci di incidere pesantemente sulla sfera delle principali libertà personali, atte a contrastare la propagazione e la perniciosita’ di virus ed affini.

La seconda premessa è la seguente: è opportuno distinguere tra diritto (interno, comunitario e internazionale) e cooperazione Internazionale, intesa come la complessità degli sforzi e delle misure intraprese dagli Stati per scongiurare il propagarsi delle grandi malattie infettive, memori dello sterminio provocato nel corso dei secoli di interi nuclei urbani ed extra-urbani.

L’evoluzione del concetto di epidemia

L’intervento del diritto corrisponde alla progressiva evoluzione del concetto di grandi epidemie. Un tempo erano concepite nella loro dimensione magico-religiosa, castighi o punizioni inferti dagli dei sugli umani, flagello al seguito delle devastazioni e dei saccheggi. In epoca moderna le grandi epidemie diventano eventi morbosi dalla difficilissima terapia, con l’introduzione dei primordiali condizioni di quarantena.

La crescita della coscienza scientifica e politica, considerando la ‘transnazionalità’ dei fenomeni virali, condusse così alla ricerca di una proficua collaborazione tra gli Stati, che determinò una svolta significativa alla meta’ circa del XIX secolo con la celebrazione della prima conferenza sanitaria nella storia: svoltasi a Parigi nel 1851 per iniziativa del Governo Francese. Scopo principale era valutare l’opportunità (oggi si direbbe l’esigenza di monitorare) di uno standard di misure-quarantena per gli Stati contro talune malattie infettive che all’epoca potevano risultare letali.

Questi incontri tracciarono il percorso che portò alla creazione dell’Organizzazione Mondiale della Sanita’ (OMS) nel 1948, e che può essere definito come il principale strumento di coordinamento in materia sanitaria, alle dipendenze delle Nazioni unite.

Il concetto giuridico di diritto alla salute

Il problema di una risposta efficace da parte degli organismi internazionali in punto di diritto e la creazione di una normativa sovranazionale per contrastare eventi cosi funesti, risultò complicata dal fatto che per molti anni il mondo soffrì la carenza di un accordo tra gli studiosi in materia per la definizione del concetto di diritto alla salute: la cui elaborazione e’ avvenuta solo con l’introduzione del preambolo nell’atto fondativo dell’OMS, che ha riconosciuto il diritto alla salute uno stato di “completo benessere fisico” da intendersi non solo come mera “assenza di malattia”.

Sul tardivo (o ancora carente) riconoscimento normativo del diritto alla salute, hanno nuociuto indubbiamente i timori e le apprensioni da parte dei rappresentanti degli Stati più ricchi (e potenti): da non trascurare i vincoli sulla spesa interna, ma pure una’ampia ed impegnativa obbligazione economica nei confronti dei paesi del terzo mondo. Il riconoscimento del diritto alla salute come principio universalistico, ha contrastato, in sostanza, con gli interessi economici capitalistici. Tale colpevole inerzia ha contribuito, quindi, alla mancata giurisdizionalizzazione: ovvero, per troppo tempo le corti di giustizia internazionali, nelle loro diverse articolazioni e composizioni, non hanno potuto garantire con le loro pronunce la fruizione di un diritto emerso solo successivamente come universale.

La Corte Europea dei Diritti Umani

Un ruolo fondamentale può essere esercitato dalla Corte Europea per i Diritti Umani (CtEDU), la quale ha più volte stabilito che ove venga messo a repentaglio il diritto alla salute (cioè, alla vita) intervengono pericoli equiparabili al diritto alla proprietà, vale a dire dei cosiddetti beni riconosciuti meritevoli di tutela riscontrando una lesione giuridicamente apprezzabile.

Così è, dunque, anche nel caso del profilarsi di malattie relativamente sconosciute e dall’esito potenzialmente devastante: gli Stati membri della comunità internazionale sono chiamati ad adottare una serie di misure, contemperando l’ambito e le modalità di applicazione con il rispetto di alcuni parametri, incluso naturalmente il rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo.

L’obbligo degli Stati di protezione della salute dei cittadini

Un aspetto particolarmente interessante di questa disamina è costituito dalla riflessione sul dovere degli Stati (che la Corte ha sentenziato): incombe un vero e proprio obbligo di protezione per i propri cittadini da parte dei Governi dei singoli Stati, giustificabile con la logica ed il principio dell’azionabilita’ di una serie di obblighi positivi, ovvero del ‘Fare’ o dell’Agire’, finalizzati a prevenire lo svilupparsi di una catastrofe, con accorgimenti o mezzi di tutela a scopo preventivo ed orientati alla messa in salvo o all’incolumita’ del maggior numero possibile di cittadini, di fronte al rischio di un fenomeno disastroso (non esclusivamente di natura pandemica).

Il leading case

Il cosiddetto ‘leading case’– in questa materia – trae spunto da una vicenda originata da un disastro ambientale: l’inerzia delle autorità governative turche che avevano arrecato una vera e propria denegata giustizia ad un povero contadino che aveva perso quasi tutti i componenti della propria famiglia per una esplosione in una discarica, provocata del metano insito nei rifiuti (Onerildyz vs. Turchia). La Corte Internazionale (ispirandosi all’art.2 della Convenzione Europea sui Diritti) condannò il Governo Turco richiamandolo alle proprie responsabilità ed illustrando, tra l’altro, due importanti principi: 1) l’obbligo incombente su ogni Stato di emanare una cornice legislativa precisa e dettagliata per tutelare i beni fondamentali dei propri cittadini, ben prima del verificarsi di un evento catastrofico; 2) prevedere un quadro sanzionatorio adeguato e coerente in caso di inottemperanza a questo obbligo.

Del resto, l’ipotesi di una serie di limitazioni e di compressioni alla sfera dei diritti individuali, in previsione di situazioni o di eventi del tutto eccezionali e tali da giustificare misure, positive preventive e risarcitorie, sono da tempo codificate in talune disposizioni di natura pattizia come nel caso della Dichiarazione Universale dei Diritti umani: all’art.29 stabilisce che nell’esplicazione delle proprie libertà personali, ogni individuo può subire limitazioni solo se motivate dalla necessita’ di preservare il godimento o l’esercizio di altrui libertà o diritti (implicitamente riconoscendo perciò il principio della proporzionalità e della corrispettività nel godimento pieno delle libertà personali).

Le limitazioni alle libertà personali – per la Dichiarazione Universale – si impongono pure per soddisfare ‘le giuste esigenze della morale, dell’ordine pubblico e del benessere generale’ in una società rispettosa dei principi democratici. Parimenti, l’art.5 della Convenzione Europea (CEDU) disciplina i casi in cui ammettere la privazione della libertà personale, ammettendo esplicitamente l’ipotesi di detenzione del soggetto suscettibille di propagare una malattia contagiosa.

Sul punto, si e’ poi espressa anche la Corte Europea, affrontando il caso di un malato di AIDS che aveva contestato il provvedimento di ospedalizzazione obbligatoria decisa dalle autorità mediche svedesi: la decisione è stata che siffatte misure risultano rispettose dei principi generali dei diritti umani trovando adeguato soddisfacimento ove siano preposte ad impedire il diffondersi di un pericolo di contagio ben più elevato ed incombente, potenzialmente pericoloso per la comunità; e contemporaneamente, da valutare come misura adeguata ad apprestare le migliori cure per il paziente stesso.

La “Quarantena”

Venendo all’oggi, si può pertanto ritenere, ragionevolmente, che le misure della cosiddetta Quarantena (o per usare l’ormai invalsa terminologia di derivazione anglosassone, Lockdown’) rientrino e traggano giustificazione in quella sorta di autorizzazione preventiva, come sopra spiegato: ovvero, in vere e proprie ‘clausole di limitazione’ come taluni autorevoli studiosi del diritto Trans-Frontaliero’ le hanno definite: vere e proprie  limitazione dei diritti che debbono (secondo l’Indirizzo della CEDU) rinvenire un proprio fondamento nell’interpretazione rigorosamente ristretta quanto a modalità e campo di applicazione, oltre che rispettare un presidio – per cosi dire invalicabile – costituito dall’sssenza stessa del principio democratico.

Sebbene queste norme siano da considerarsi una vera e propria eccezione alla legislazione in vigore, comportando come logica conseguenza una ‘stretta’ nell’esercizio delle normali occupazioni del vivere quotidiano, non potrebbero comunque mai ledere in alcun modo i principi cardine che sovrintendono (nella definizione di un autorevole giurista)  “il funzionamento democratico dello Stato’ stesso”

I dubbi sul Governo Ungherese

Ad una valutazione obbietiva, ad esempio, si potrebbero nutrire seri dubbi sulle recenti decisioni del Governo Ungherese e del suo leader Viktor Orban: il quale, giustificando il suo operato con la premura di frenare la pandemia in corso, non ha esitato a varare misure talmente drastiche, idonee a sollevare inquietanti interrogativi sull’affidabilità democratica del percorso legislativo intrapreso. La Corte, mossa dall’esigenza di confermare comunque un approccio rispettoso delle prerogative e delle competenze dei singoli Stati nazionali, ha più volte affermato che ogni Stato possiede un ‘margine’ di ‘apprezzamento’ rilevante nel valutare il tipo e gli effetti delle misure da adottare: tuttavia, motivate sempre, si badi bene, dall’esigenza primaria di preservare lo stato di salute dei suoi consociati.

Il pericolo di vita della nazione

Un elemento di indubbio interesse e’ la facoltà disciplinata dall’art.15 della Convenzione Europea, che consente di ricorrere a misure ancor più stringenti, quindi a ‘restrizioni straordinarie’ allorquando vi sia una situazione di pericolo pubblico che possa seriamente minacciare la stessa ‘vita della nazione’. In questo caso, di straordinaria e drammatica evenienza, e’ possibile ricorrere ad una vera e propria ‘clausola in deroga’ (cosiddetta ‘clausola di pericolo’) nell’applicazione delle garanzie previste nel trattato, attivando una procedura indubbiamente complessa, il cui primo atto consiste nell’invio di una formale, seppur doverosamente motivata, notifica al Segretario generale del Consiglio d’Europa.

L’esperienza Covid-19 impone un aggiornamento del diritto

Quello che risalta, a detta degli studiosi e degli esperti che si sono cimentati sull’eventuale affinità di tale procedura con la crisi attuale provocata dal Covid 19, è come la situazione che si sta sviluppando oggi richiederebbe una risposta aggiornata ai requisiti dell’applicabilità delle norme cosiddette restrittive. In passato, taluni Stati membri della Comunita’ Europea hanno fatto ricorso allo strumento derogatorio eccezionale: nel caso di conflitti armati interni, di gravi minacce terroristiche e non solo. Un precedente che offre spunti di indubbio interesse e’  la decisione della Georgia che nel 2006  utilizzo’ tale procedura, con conseguente sospensione delle principali libertà economiche, in risposta all’epidemia di influenza aviaria che stava imperversando all’interno dei propri confini nazionali.

Il dibattito, in conclusione, è aperto. E può rappresentare una nuova frontiera negli studi e nell’interpretazione del diritto internazionale.