Referendum. Scheda rossa: infortuni sul lavoro

di Beatrice Bardelli – Intervista all’avv.Germano Scarafiocca: la responsabilità solidale tra committenti, appaltatori e subappaltatori.

I prossimi 8 e 9 giugno i cittadini italiani maggiorenni saranno chiamati ad esprimersi sui 5 Referendum sulla tutela dei lavoratori e sulla riduzione da 10 a 5 degli anni di “residenza legale, continuativa e ininterrotta” necessari per richiedere la cittadinanza italiana da parte di stranieri di paesi terzi. Contrariamente a chi sta propagandando l’astensione dal voto come se si trattasse di andare a scegliere un partito piuttosto che un altro, noi ribadiamo che andare a votare i Referendum sia l’unica, preziosissima, occasione per tutti gli italiani per potere esprimere con il proprio voto quello che pensano e per poter difendere i valori sociali universali in cui credono. Solo attraverso lo strumento del Referendum i cittadini possono far contare le proprie scelte. Il nostro invito è quello di non sprecare un’occasione così preziosa per poter far “pesare” le proprie idee. Votare “NO” o votare “SI” ai 5 quesiti referendari è il modo più diretto e democratico per farci sentire finalmente protagonisti delle scelte politiche del nostro Paese. I seggi saranno aperti domenica 8 giugno dalle 7 alle 23 e lunedì 9 giugno dalle 7 alle 15.

La voce della CGIL: più sicurezza sul lavoro

“Arrivano fino a 500 mila, in Italia, le denunce annuali di infortunio sul lavoro. Quasi 1.000 i morti. Modifichiamo le norme attuali che impediscono in caso di infortunio negli appalti di estendere la responsabilità all’impresa appaltante – scrive la CGIL nei suoi volantini – . Cambiamo le leggi che favoriscono il ricorso ad appaltatori privi di solidità finanziaria, spesso non in regola con le norme antinfortunistiche. Abrogare le norme in essere ed estendere la responsabilità dell’imprenditore committente significa garantire maggiore sicurezza sul lavoro”.

Intervento di Landini

Il segretario generale della Cgil, Maurizio Landini, ha così commentato la relazione annuale, presentata alla fine di maggio alla Camera dei Deputati, da Giuseppe Busia, presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione.

“L’Autorità evidenzia come siano in crescita gli incidenti sul lavoro anche negli appalti pubblici che dovrebbero essere un modello. Nel 2024 vi sono state quasi 1.500 annotazioni per violazioni sulle norme su salute e sicurezza nel casellario delle imprese Anac, con un aumento del 43% rispetto al 2023 e dell’87% rispetto al 2022. E i rischi maggiori vengono in particolare dai subappalti a cascata e per questo la stessa Anac invita al necessario rafforzamento delle garanzie e della responsabilità in solido su tutta la catena degli appalti e subappalti, e alla corretta applicazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Come Cgil – ha concluso Landini – daremo il nostro contributo e le italiane e gli italiani potranno già dare il loro votando il prossimo 8 e 9 giugno i referendum contro la precarietà e per aumentare la responsabilità dei committenti proprio a tutela della salute e della vita di milioni di lavoratrici e lavoratori che operano negli appalti, pubblici e privati”.

Il quesito n. 4 (scheda colore rosso)

Ha per titolo: “Esclusione della responsabilità solidale del committente, dell’appaltatore e del subappaltatore per infortuni subiti dal lavoratore dipendente di impresa appaltatrice o subappaltatrice, come conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici. Abrogazione”.

Il testo si riferisce al comma 4 dell’art. 26 (Obblighi connessi ai contratti d’appalto o d’opera o di somministrazione) del Decreto legislativo n. 81 del 2008 (Governo Prodi II) che recita: “Ferme restando le disposizioni di legge vigenti in materia di responsabilità solidale per il mancato pagamento delle retribuzioni e dei contributi previdenziali e assicurativi, l’imprenditore committente risponde in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore dipendente dall’appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) o dell’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA). Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici”.

Per spiegare meglio il tema del quarto quesito referendario abbiamo intervistato l’avvocato Germano Scarafiocca del Foro di Pisa, esperto di diritto amministrativo, lavoro pubblico e diritto civile, commerciale e procedure concorsuali (contrattualistica, appalti privati, diritto societario, procedure concorsuali). Da oltre ventanni svolge la professione legale prestando assistenza e consulenza in favore di enti pubblici, imprese private, società pubbliche, società a capitale misto, gestori di pubblici servizi.

Intervista all’avvocato Germano Scarafiocca

D.  Da varie parti viene l’invito a non andare a votare. Cosa ne pensa?

R. Innanzitutto va sottolineata l’importanza del voto. Si possono, del tutto legittimamente, avere idee diverse sul contenuto dei quesiti referendari, ma è essenziale che la differenza di idee si esprima con un sì o con un no. L’astensione dal voto svuota l’istituto del referendum, che costituisce un essenziale strumento di democrazia diretta previsto dalla Carta Costituzionale. Occorre purtroppo segnalare, a distanza di pochi giorni dal voto, la scarsità dell’informazione, la quale si coniuga facilmente con le posizioni astensionistiche.

D. Ci vuole spiegare perché è importante il quarto quesito referendario, quello sugli appalti?

R. Il quarto quesito referendario ha per oggetto un breve periodo di una disposizione legislativa. Una piccola frase per un grade tema: la sicurezza sui luoghi di lavoro. Si tratta dell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 26 del d.lgs. 81/2008 più noto come “Testo Unico sulla sicurezza sul lavoro”.

Ricostruiamo la storia di questa previsione normativa. Nel 1994 fu approvata la legge n. 626 che costituì il primo testo legislativo organico in materia di sicurezza sul lavoro, adottato in recepimento di direttive comunitarie dopo il vecchio “Testo Unico” del 1965. Anni dopo, con l’art. 1, comma 910, della legge n. 626, fu aggiunto un comma, il 3 bis, all’art. 7, che recitava: “L’imprenditore committente risponde in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali ulteriori subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore, dipendente dall’appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro”. Ovvero, prevedeva la responsabilità solidale del committente, dell’appaltatore e del subappaltatore per tutti i danni subiti in caso di infortunio dal lavoratore dipendente dell’appaltatore e del subappaltatore che non risultassero indennizzati dall’INAIL.

Si parla, a questo proposito, di “danno differenziale” per indicare la differenza, in termini di risarcimento, tra quanto riconosciuto dall’INAIL e quanto spettante al lavoratore danneggiato secondo le ordinarie norme in tema di risarcimento del danno.

Tale previsione normativa è stata poi riprodotta nell’art. 26 del “Testo Unico” del 2008 ma con una piccola aggiunta. Dopo aver ribadito la regola della solidarietà del committente, dell’appaltatore e del subappaltatore, nell’ultimo periodo del comma 4 di tale articolo è scritto che “le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici”.Questa è la disposizione normativa che, con il quesito referendario, si intende abrogare.

D. Perché è importante votare SI per abrogarla?

R. Tale previsione riduce notevolmente la portata e l’efficacia della regola della solidarietà, solo se si consideri che la gran parte delle attività affidate in subappalto ha di solito carattere specialistico. Si pensi, ad esempio, all’impiantistica nelle attività edilizie. La previsione, inoltre, dà luogo a dispute giurisprudenziali, non essendo definito altrimenti cosa s’intenda esattamente per “rischi specifici” e determinando in tal modo una condizione d’incertezza che limita ulteriormente l’applicazione della norma.

Viceversa, la regola della solidarietà induce una responsabilizzazione anche del committente e risponde ad un’esigenza fondamentale, per la quale l’ingresso nei cantieri o nei luoghi comuni di lavoro di lavoratori appartenenti a imprese differenti, appaltatore principale, subappaltatori, richiede non solo una puntuale conoscenza delle lavorazioni che tali imprese svolgono, ma anche la conoscenza delle sovrapposizioni che si determinano tra tali attività e dei rischi alla sicurezza che tutto questo comporta.

Si parla, in questi casi, di rischio da interferenza ed è proprio la mancata corretta valutazione preventiva dei rischi da interferenza che sta alla base di molti infortuni sul lavoro. A questo si aggiunge una diminuzione dei livelli di sicurezza e del rispetto delle relative norme man mano che si scende nella catena degli appalti e dei subappalti dove la minore sicurezza è strettamente connessa alla povertà dei salari. Anche questa crescente in maniera più che proporzionale all’allungamento della catena.

D. Si dovrebbe abolire il ricorso agli appalti o ai subappalti?

R. Io mi occupo professionalmente di contratti di appalto e, in prevalenza, di appalti pubblici. La possibilità di ricorrere al subappalto ed anche, entro certi limiti, al subappalto a cascata, non può essere interamente vietata nell’appalto pubblico. Lo impediscono le norme europee. La Corte di Giustizia UE ha dichiarato contrarie al diritto dell’Unione alcune limitazioni al subappalto che esistevano in precedenza nell’ordinamento italiano.

Va detto, tuttavia, che il codice dei contratti pubblici ed in particolar modo l’ultima versione di tale codice, entrata in vigore nel giugno 2023 (d.lgs. 36/2023) prevede molte norme a tutela dei lavoratori. Basti pensare all’obbligo di applicazione, sia per l’appaltatore che per il subappaltatore, dei contratti collettivi di settore direttamente riferiti all’attività oggetto dell’appalto, che evita le situazioni di palese ingiustizia e discriminazione tra lavoratori derivante dall’applicazione di CCNL (Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro) differenti, con diverse retribuzioni e garanzie contrattuali a parità di mansioni.

Ancora, il codice dei contratti pubblici prevede il rispetto dei trattamenti minimi retributivi stabiliti dalla contrattazione collettiva ed impone alle stazioni appaltanti di verificare la congruità dei costi della manodopera dichiarati in gara dai concorrenti, pena la loro esclusione dalla procedura. In caso di passaggio di appalto, il codice stabilisce inoltre che debba essere previsto il rispetto delle clausole sociali e si potrebbe continuare. Il ripristino della regola della solidarietà in caso di infortuni non farebbe altro che arricchire questo quadro normativo.

D. E per quanto riguarda gli appalti privati?

R. Al contrario, quasi nulla di tutto ciò si rinviene nella disciplina degli appalti privati, dove le situazioni al limite della tutela dei diritti minimi ed essenziali dei lavoratori si moltiplicano e non a caso in questa tipologia di cantieri o di luoghi di lavoro la piaga degli infortuni tende sempre di più ad allargarsi.

A maggior ragione in questa tipologia di appalti è necessario il ripristino della solidarietà, poiché è indispensabile che tutti, committenti, appaltatori e subappaltatori, sappiano chi sono i lavoratori che entrano nei cantieri, che cosa fanno, come le loro attività interferiscono con le altre che sul cantiere si stanno in parallelo svolgendo, quali siano i rischi per la salute e per la sicurezza che ciò determina e quali le misure per prevenirli. La materia è sicuramente complessa, ma il quesito referendario, se opportunamente spiegato, è molto chiaro, come ha avuto modo di precisare la Corte Costituzionale con la sentenza n. 15/2025 che l’ha dichiarato ammissibile.